14 декабря 2017 года уже вошло в историю как день, когда Федеральная комиссия по связи США (Federal Communications Commission, далее – FCC), несмотря на большую оппозицию со стороны Конгресса, технических экспертов, организаций и, конечно, простых пользователей, проголосовала за ликвидацию «Постановления об открытости сети интернет за 2015 год» (Open Internet Order-2015) и установленной им защиты сетевого нейтралитета.
Название нового, принятого 14 декабря, постановления ироничное – «Восстановление свободы Интернета». О том, что, собственно, произошло и возможные последствия – в сборном переводе статей с Recode, Techcrunch и Wired.
Истоки
Председатель FCC Аджит Пай (Ajit Pai), который и предложил отмену постановления за 2015 год, назвал правила, применявшиеся до сегодня, «деспотическим регламентом администрации Обамы». Однако, следует понимать, что вопрос сетевого нейтралитета существовал задолго до появления Обамы в Белом доме.
Все новое – это хорошо забытое старое. Вот и явление, которое мы сегодня называем «дебатами относительно сетевого нейтралитета», на самом деле – перефразировка классического вопроса: как владелец сети должен распоряжаться трафиком? Какие права, если они вообще существуют, есть у пользователей сети, а какие – у ее владельцев? Подобный вопрос возникал еще 500 лет назад, но касалось других сетей – дорог, дорог, мостов. Смещение акцента на сети коммуникаций состоялось где-то в 1970-х годах, когда в США господствовала монополия компании AT&T в области связи. В конце 1960-х годов, FCC администрации президента Никсона пыталась увеличить перспективы конкуренции на телефонных рынках. Тогда AT&T придерживалась идеологии «Единой системы», которая означала, что исключительно этот гигант должен контролировать всех и вся, так или иначе связанных с сетью.
FCC же заинтересовалась новой группой компаний, которые работали «за рамками» общенациональной сети AT&T. Это были вновь созданные в то время компании, которые сегодня – лишь часть истории, как Tymshare, National CSS, CompuServe и Dial Data. Эти компании предлагали предприятиям компьютерные услуги «за рамками» сети. Они были «предками» сегодняшних «внерамковых» компаний вроде Netflix, Wikipedia, Google... На жаргоне того времени такие компании назывались поставщиками «услуг по обработке данных». FCC признала их потенциал и важность процесса, который был назван «слиянием компьютерных технологий и технологий связи».
В 1971 году комиссия объявила, что отрасль обработки данных «является движущей силой американской экономики», и прогнозировала, что «ее значение для экономики возрастет в будущем». Однако, также было понятно, что новая отрасль, которая работала на линиях AT&T, могла быть уничтожена монополистом.
Цитата из заявления комиссии за 1976 год:
«Мы обеспокоены возможностью того, что [компании группы Bell] могут содействовать собственной деятельности по обработке данных, предоставляя своим конкурентам услуги худшего качества, используя перекрестное субсидирование, некорректное ценообразование относительно общих услуг, предоставляемых ими, а также в результате иной деятельности, что противоречит развитию конкуренции».
Так, уже на конец 1970-х годов комиссия установила первые правила, предназначенные для защиты «внерамковых» услуг от дискриминации или несправедливого отношения AT&T. по Состоянию на 1976 год уже существовала рабочая структура, которая делала различия «основных» услуг связи и тех, которые тогда назывались «совершенными» услугами, то есть эквивалентами современных программ вроде Skype или сети интернет. Основная цель этих правил заключалась в том, чтобы защитить материал «в» сети от сети, которая его передавала. Поэтому эти правила справедливо называют «первыми» правилами сетевого нейтралитета или прямым предком современных правил.
Примерно в то же время группа легендарных инженеров работала над разработкой основных операционных протоколов будущей сети интернет. Среди ключевых особенностей интернета был его «многослойный» дизайн. Цель интернета заключалась в том, чтобы иметь возможность подключиться к любой сети и поддерживать любую программу, то есть быть «нейтральной» сетью. Дизайн сети следовал принципу «из конца в конец», то есть пользователи сети, а не ее оператор, определяли ее назначение. Как и первые правила FCC, описанные выше, такое функционирование, прежде всего, предусматривало принцип недискриминации, то есть владелец сети не мог по своему усмотрению выбирать, для чего она используется. Эта новая философия дизайна существенно отличалась от тогдашней философии компании AT&T, которая акцентировала внимание на централизованной организованной сети, которая специализировалась на конкретных целях, конечно, имея ввиду телефонную сеть.
Не удивительно, что такая политика удовлетворяла AT&T, но оставляла скудный выбор внешним пользователям, компаниям-стартапам и другим инноваторам, которые не входили в AT&T. В противовес, принцип «из конца в конец» больше удовлетворял внешних пользователей сети, которые могли внедрять инновации без разрешения владельца сети. Именно на этой почве – открытости интернета – были построены программы без которых мы не представляем жизни сегодня – сначала всемирная Сеть и электронная почта, а затем потоковое видео и социальные сети.
Эра широкополосного интернета
Современные дебаты относительно сетевого нейтралитета начали проявляться в начале эры широкополосного интернета, где-то в 2000 году. В 1990-х годах большинство людей получали доступ к интернету по коммутируемым услугам, которые в Соединенных Штатах предоставлялись такими компаниями как AOL и CompuServe и тысячами небольших независимых интернет-провайдеров. Эти фирмы технически зависели от телефонной сети, а их защиту обеспечивали правила, принятые еще в 1970-х годах, которые запрещали дискриминацию со стороны телефонной компании. Однако, по мере того, как телефонные и кабельные компании начали развертывать широкополосные сети в конце 1990-х годов, используя высокоскоростные (на то время) технологии DSL и широкополосные кабели, вопросы, которые впервые появились в 1970-х годах, приобрели новую форму: как владельцы кабелей, составляющих физическую сеть, будут использовать приложения, которые «работают» на этих кабелях?
Мотивы владельцев широкополосных носителей были неоднозначными. С одной стороны, продавцы широкополосной связи хотели иметь больше потребителей, которые бы подключались к сети и платили (больше) за широкополосную связь. На то время множество потребителей уже привыкли получать «весь» интернет от провайдера, а не только несколько одобренных сайтов. Стратегия «саду за решеткой» компании AOL, которая предоставляла пользователям доступ только к тем сайтам, которые платили компании, больше не работала.
Однако, одновременно у поставщиков широкополосного доступа были как стимулы, так и средства для блокировки, торможения или создания угрозы для работы некоторых программ или сайтов. Во-первых, некоторые из новых интернет-приложений, таких как услуги связи с помощью VOIP или потоковое видео непосредственно конкурировали с услугами теле - или видеооператоров. Во-вторых, поставщики телефонных и кабельных услуг хотели использовать свой контроль над доступом, чтобы стянуть больше денег, или из новых сайтов, или с клиентов.
8 февраля 2004 года бывший председатель FCC Майкл Пауэлл (Michael Powell) произнес речь под названием «Четыре свободы в интернете» (по образцу «Четырех свобод» Рузвельта). Отмечая рост ограничений на широкополосное использование, Пауэлл заявил, что у пользователей интернета должны быть:
- Свобода доступа к контенту
- Свобода использования программ
- Свобода пользования личными устройствами
- Свобода получать информацию про план обслуживания
Вскоре эти «права» пользователей получили юридическую силу. В 2005 году небольшая телефонная компания и DSL-провайдер в штате Северная Каролина под названием Madison River начала блокировать Vonage, популярную на то время программу VOIP. Пауэлл оштрафовал Madison River и постановил остановить блокировку. Благодаря этим действиям FCC превратила основные правила сетевого нейтралитета в режим, обязательный к исполнению.
Администрации Джорджа Буша и Барака Обамы продолжали воплощать правила сетевого нейтралитета Пауэлла в жизни. Но примерно в это же время перед FCC появилась новая проблема. Пауэлл и другие главы FCC, которые пришли после него, – Кевин Мартин (Kevin Martin) и Юлий Генаховський (Julius Genachowski) – предположили, что выполнение правил сетевого нейтралитета можно обеспечить, используя часть Закона о телекоммуникациях (Telecommunications Act), известного как Заголовок I. Операторы обжаловали это в суде, и в двух решениях суды признали, что агентству не хватало полномочий для обеспечения выполнения правил сетевого нейтралитета в избранном виде. Однако, суд не исключил применения иной юридической базы, а в одном из решений суд даже намекнул, что FCC может применить другую часть Закона – Заголовок II.
Начало ХХІ века ознаменовалось бурным развитием отрасли. Компании, которые были стартапами в начале баталий за сетевой нейтралитет, как Google, Amazon или Facebook, превратились в гигантов. А «внерамочное» телевидение, возглавляемое Netflix и Sling TV, стало настоящим конкурентом традиционных телеканалов, повторяя историю VOIP-услуг и традиционной телефонной связи.
Вопреки правилам сетевого нейтралитета, широкополосные операторы нашли другой способ взимать больше денег с интернет-индустрии, сосредоточившись на потоковом видео. По информации операторов, Netflix использовал слишком много пропускной способности, поэтому должен был за это платить; Netflix ответил, что высокоскоростное широкополосное соединение использовали пользователи, которые уже за него заплатили, а обязанность операторов – давать своим пользователям то, чего они хотели. Начиная с 2012 года, некоторые операторы широкополосной связи, во главе с Comcast, отказались обновить порты, на которых осуществлялся трафик Netflix, хотя цена вопроса была незначительной. Это привело к буферизации и задержек, поставив под сомнение базовую бизнес-модель Netflix.
Comcast, Time Warner Cable и другие требовали и получили новые платежи от Netflix в обмен на то, что они позволили, чтобы трафик осуществлялся, как и раньше. Этой новой форме выкачивания средств помешал в 2015 году новый председатель FCC Том Уилер (Tom Wheeler), который укрепил правила сетевого нейтралитета, использовав Название II Закона о телекоммуникациях. Новые правила Уилера также были обжалованы в суде, но в 2016 году решением апелляционного суда правила были признаны законными в полном объеме. Таким образом, правила сетевого нейтралитета, которые получили определенное юридическое закрепление в 2005 году, получили юридическое закрепление.
Радикализм предложения Пайя
В начале 2017 года Трамп назначил председателем FCC Аджита Пайя, противника правил сетевого нейтралитета. Вскоре FCC объявила, что правила сетевого нейтралитета необходимо пересмотреть. Впоследствии был объявлен план отмены правил сетевого нейтралитета в полном объеме и их замены режимом «прозрачности», выполнение которого контролируется другим агентством – Федеральной торговой комиссией (Federal Trade Commission). То есть FCC фактически объявила, что собирается отказаться от любой роли в осуществлении контроля за тем, как телефонные и кабельные операторы распоряжаются трафиком в своих сетях. Применение нового постановления на практике означает, что правительство США больше не будет иметь правил, которые требуют от интернет-провайдеров одинакового отношения к веб-трафику. Широкополосные операторы смогут взимать дополнительную плату с третьих лиц за быструю передачу контента. Даже несмотря на то, что FCC будет требовать, чтобы телекоммуникационные компании прозрачно демонстрировали эти договоренности, критики утверждают, что такая практика нанесет ущерб компаниям-стартапам, которые просто не могут позволить себе платить подобные сборы операторов.
И вот 14 декабря FCC состоялось историческое голосование. Результат: 3 голоса «за», 2 – «против». Члены комиссии Клибурн (Clyburn) и Росенворсель (Rosenworcel), которые голосовали «против», не стали сдерживать возмущение. Клибурн даже заявил, что борьба за сетевой нейтралитет на этом не закончится. Ведь FCC не принадлежит решающее слово. Решение комиссии однозначно будет обжаловано в судебном порядке уже к началу рождественских и новогодних каникул.